Analiza slučaja 4

Iako se Jugoslavija raspala prije 25 godina, priča o njenom raspadu, kao i o odgovoru međunarodne zajednice na nasilje koje je bilo sastavni dio tog raspada, još uvijek je relevantna. Građani zemalja sljednica Jugoslavije još uvijek žive s posljedicama tih događaja. Njihova regija gospodarski je uništena, društveno i politički podijeljena. Veze između republika i naroda južnoslavenskog saveza dramatično su prekinute u nizu sukoba koji su dali novo, brutalno značenje izrazu „balkanizacija“. Kako bi se zaista shvatila priroda i posljedice sukoba koji su bili sastavni dio raspada Jugoslavije, dovoljno je usporediti etničke karte regije prije i poslije ratova. Umjesto etnički raznolikih zajednica, veliki dijelovi bivše države sada su definirani striktnim linijama podjele poput granice između dvaju entiteta Bosne i Hercegovine.

Važnost priče o raspadu Jugoslavije, međutim, prelazi granice njenih država sljednica. Jugoslavenska kriza odredila je početak nove ere europske politike u kojoj je Europska zajednica – pretvorena u Europsku uniju Ugovorom u Mastrihtu (Maastricht) 1992. godine – trebala poprimiti značajne sigurnosne obrise. Jugoslavija je bila prvi pravi test post-hladnoratovskog europskog sustava – test koji je administracija Džordža H. W Buša (George H. W. Bush) spremno prepustila Europljanima. „Bilo je vrijeme ponukati Europljane da pokažu kako mogu zajednički djelovati kao jedna sila“, tvrdio je kasnije tadašnji američki ministar vanjskih poslova Džejms Bejker (James Baker).2 Ili, kako je jedan ciničniji analitičar politike SAD u to vrijeme objasnio odluku Bušove administracije da prepusti jugoslavensku krizu Euopljanima: „Mnogi, ako ne i većina, više i niže pozicioniranih dužnosnika zagovarali su tezu… kako će Europljani pasti na testu i tako biti bolno prizemljeni. To će ih podsjetiti na njihovu neprekinutu potrebu za snažnom američkom prisutnošću“.3

Reći da je Europska zajednica/Europska unija (EZ/ EU) tek pala na jugoslavenskom testu bilo bi iznimno velikodušno. Njen poraz bio je očigledan ne samo zbog ponižavajuće nesposobnosti njenih diplomata i političara da zaustave proces koji je pretvorio bivšu Jugoslaviju iz predvodnika istočnoeuropskih reformi u crnu rupu na karti Europe, čiji problemi i danas destabiliziraju kontinent. Poraz Europske unije bio je očigledan i zbog samog načina na koji su diplomati i kreatori vanjskih politika demonstrirali svoju nemoć. Svakim novim nasilnim zapletom u krizi, njima je sve više postajalo važnim nadmudriti jedni druge umjesto riješiti stvarne probleme na terenu. U vrijeme kada je EZ produbljivala integraciju, ne samo u ekonomskoj sferi i kad se transformirala u ujedinjenog međunarodnog aktera, podjele i diplomatsko nadigravanje njenih kreatora vanjskih politika pretvorile su napor međunarodne zajednice u nešto što je više pripadalo XIX stoljeću, a ne pragu XXI stoljeća. Njihovi neuspjesi u Jugoslaviji bili su zaista toliko razorni i toliko duboki da je transformacija EZ/EU u ujedinjenog aktera sposobnog za bilo kakvu zajedničku vanjsku politiku smatrana nemogućom čitav niz godina.

Iako su neuspjesi zapadnih lidera tijekom rata u Bosni i Hercegovini (1992-1995), bili još porazniji od njihovih neuspjeha za vrijeme raspada Jugoslavije (1989-1991), odgovori zapadnih sila na jugoslavensku krizu značajni su, jer označavaju početak važnog pomaka u njihovim koncepcijama međunarodnog sustava sigurnosti. Raspad Jugoslavije imao je izrazit utjecaj na teoriju i praksu humanitarne intervencije, preventivne diplomacije, upravljanja sukobima, međunarodne arbitraže, kao i uloge Ujedinjenih naroda (UN), Europske unije i NATO u svim tim procesima. Primjerice, operacija saveznička sila snaga NATO, koja je 1999. godine dovela do povlačenja Vojske Jugoslavije s Kosova, bila je izravan proizvod lekcija koje su zapadne sile naučile o režimu Slobodana Miloševića iz ratova u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini. Što je jednako važno, utjecaj uspjeha te operacije na zapadne percepcije i odgovore na čitav niz međunarodnih kriza – od Iraka do Libije – bio je dalekosežan.

Priča o raspadu Jugoslavije ostaje relevantnom i stoga što rasvjetljava period od kolosalne važnosti za povijest europskog kontinenta. Kraj hladnog rata označio je i rapidan kraj svih izvora stabilnosti koji su proizlazili iz balansa snaga između dva bloka. Dok je Zapadna Europa odgovorila na nestanak sovjetske prijetnje besprimjernim ubrzanjem integracijskih napora, vitalne istočnoeuropske strukture raspale su se zajedno s raspadom moći Kremlja. Kraj hladnog rata predstavljao je početak potpuno nove ere za Europu i za svijet. Europska zajednica/unija trebala je djelovati ujedinjeno i voditi Europu prema budućnosti u kojoj će biti cjelovita i slobodna. S iskustvom uspješne intervencije u Perzijskom zaljevu, Ujedinjeni narodi trebali su prestati biti paralizirani čuvar međunarodne kolektivne sigurnosti, a Sjedinjene Američke Države trebale su povesti međunarodnu zajednicu prema novom poretku u kojem agresija neće biti tolerirana. Velike sile trebale su biti voljne suprotstaviti se srednjim silama kako bi zaštitile manje sile.4 Ipak, barem kad je u pitanju Jugoslavija, ništa od toga nije se pokazalo točnim.

Zbog čega su, dakle, zapadne sile propustile zaustaviti jugoslavenski kolaps u nasilje? I zašto su njihovi diplomatski napori doveli do tako dubokih podjela? Kako bismo shvatili korijene zapadnih politika prema raspadu Jugoslavije, moramo prije svega rekonstruirati proces odlučivanja zapadnih lidera. Drugim riječima, moramo povijest čitati gledajući prema naprijed, a ne prema natrag. Kako bismo u tome uspjeli, moramo odgovoriti na dva osnovna pitanja: što su kreatori vanjskih politika zapadnih sila znali o Jugoslaviji i kada? Iako je većina službenih dokumenata iz tog perioda istraživačima još uvijek nedostupna, postupak deklasifikacije uz pomoć zakonske regulative o slobodi pristupa informacijama, omogućio nam je barem nepotpun pogled na ono što je o Jugoslaviji bilo poznato u zapadnim centrima moći istovremeno sa zapletom i nasilnim raspletom jugoslavenske krize. Američka Središnja obavještajna služba (CIA) – vjerojatno zato što je bila iznimno uspješna u predviđanju razvoja jugoslavenske krize – za sada može služiti kao primjer transparentnosti po ovom pitanju. Iako je Jugoslavija zapravo bila otvorena knjiga za zapadne medije koji su detaljno pratili njen dugotrajan kolaps u nasilje i rat, izvještaji CIA iz tog perioda daju dodatnu težinu našem odgovoru na pitanja - što je bilo znano i kada. Analiza tih izvještaja dovodi do neupitnog zaključka: Bijela kuća (a vjerojatno i ostala središta zapadne vanjske politike, jer su zapadne obavještajne službe podatke među sobom dijelile, a Jugoslavija je ionako bila temeljito obavještajno pokrivena zbog svoje hladnoratovske geopolitičke pozicije) imala je detaljne informacije o onome što se u Jugoslaviji događalo. Prema obavještajnim izvještajima, glavni krivac za destabilizaciju Jugoslavije bio je režim Slobodana Miloševića u Srbiji koji je želio recentralizirati federaciju, odnosno – kada je taj plan propao početkom 1990. godine – sazdati Veliku Srbiju na njenim ruševinama.

Od samog početka Miloševićeve nacionalističke kampanje u proljeće 1987, (u to vrijeme fokusirane na status Kosova), pa sve do početka pravog rata u Hrvatskoj u ljeto 1991, CIA je proizvodila detaljne i najčešće iznimno pronicljive analize razvoja događaja u Jugoslaviji i razornog utjecaja aktivnosti Miloševićeva režima.5 Njeni izvještaji iz proljeća, ljeta i jeseni 1987, na primjer, jasno su identificirali srpsko vodstvo pod Miloševićem kao glavnog huškača i režisera tenzija na Kosovu koje su trebale biti iskorištene kao izgovor kako bi se preuzela potpuna kontrola nad pokrajinom. Izvještaji su nadalje zaključili kako je takva politika fatalna za međunacionalne odnose na Kosovu, a moguće i u čitavoj Jugoslaviji.6 Otvaranjem Pandorine kutije srpskog nacionalizma, Miloševićev režim nije planirao limitirati svoju političku kampanju na prostor unutar granica Srbije. Opsežan izvještaj CIA, datiran 1. Kolovoza (avgust) 1987, na primjer, konstantirao je kako bi se Jugoslavija još uvijek mogla „okrenuti većem stupnju autoritarnosti ili bi mogla kolabrirati i potonuti u nestabilnost“, primarno zbog prijetnje centralističkog bloka, predvođenog srpskim vodstvom čija je „skrivena namjera“ bila „iskoristiti recentralizaciju kako bi ponovno ustanovilo svoju dominaciju nad ujedinjenom Jugoslavijom“.7 Nakon što je Miloševićev režim započeo s kampanjom masovnih mitinga koji su bili usmjereni na njegove protivnike unutar i van granica Srbije (što je nagnalo britanski časopis The Economist da srpskog lidera prozove „Mussovic“8), CIA je jasno zaključila kako je konačan cilj te kampanje bilo „proizvesti nacionalni režim pod vodstvom Srbije kojim bi dominirao Milošević“.9

Može se reći kako je CIA svoj najimpresivniji posao obavila u jesen 1990. godine, nizom izvještaja koji su kulminirali sad već poznatom Nacionalnom obavještajnom procjenom (National Intelligence Estimate – NIE) pod naslovom „Yugoslavia Transformed“.10 Prema ovoj procjeni, Jugoslavija je trebala prestati funkcionirati kao savezna država unutar jedne i raspasti se unutar dvije godine. „Do sada se nije pojavio nikakav pan-jugoslavenski politički pokret koji bi popunio prazninu nastalu kolapsom titoističke vizije jugoslavenske države – a niti će“. Taj zaključak odnosio se i na saveznog premijera Antu Markovića, čija su reformska dostignuća smatrana „uglavnom iluzornim“. Sve alternative raspadu, pogotovo konfederalni plan koji su u to vrijeme predlagale Slovenija i Hrvatska, trebale su biti poražene zbog protivljenja Srbije koja se bojala gubitka utjecaja. Zapravo, manevarski prostor Srbije bio je toliko ograničen da je njeno vodstvo bilo u mogućnosti „'spasiti' jedinstvo srpskog naroda samo pod cijenu mogućeg građanskog rata“. Takav sukob smatran je pogotovo vjerojatnim na Kosovu, gdje su već postojali znakovi tinjajućeg „dugotrajnog oružanog ustanka Albanaca“. Smatrano je manje vjerojatnim – iako i dalje opasno mogućim – kako će građanski rat poprimiti oblik otvorenog međurepubličkog sukoba. „Najvjerojatniji scenarij za međurepubličko nasilje,“ prema CIA, bio je onaj „prema kojem Srbija, potpomognuta nezadovoljnim srpskim manjinama u drugim republikama, krene prema aneksiji osporavanog teritorija unutar velike Srbije, s [nečitak tekst] i krvavim razmjenama stanovništva. Iskušenje za ulazak u takve avanture rasti će tijekom perioda pokrivenog ovom procjenom“.

Iako deklasificirani izvještaji CIA iz ovog perioda sugeriraju visok stupanj sofisticiranosti obavještajnih usluga o Jugoslaviji, dostupnih zapadnim diplomatima i kreatorima vanjskih politika, to naravno nužno ne znači da se te izvještaje čitalo ili uzimalo za ozbiljno. Stvar je u tome, međutim, kako su Slobodan Milošević i njegovi suradnici otvoreno naznačili svoje strateške ciljeve i u javnosti i na privatnim sastancima sa svojim sugovornicima iz zapadnih zemalja. Sam Milošević je, na primjer, tijekom radnog ručka s veleposlanicima zapadnih zemalja u Beogradu 16. Siječnja (januara) 1991. godine otvoreno i samopouzdano najavio planove Srbije za stvaranje nove sve-srpske države na ruševinama Jugoslavije. Naglasio je da je spreman pustiti Sloveniju da ide svojim putem, da je Makedonija još uvijek predmet razgovora, ali da će regije Bosne i Hercegovine i Hrvatske sa srpskim stanovništvom svakako biti dijelom nove države. Njegovo upozorenje veleposlanicima bilo je izravno i jasno je impliciralo upotrebu Jugoslavenske narodne armije (JNA) koja je već bila u njegovom taboru: „Ako [novu srpsku državu] nije moguće ostvariti mirnim putem, Srbija se prisiljava da iskoristi alate moći koje posjeduje, a [druge republike] ne posjeduju“.11 Deklasificirani dokumenti Foreign Officea pokazuju kako je šest tjedana nakon tog sastanka Milošević ponovio nešto slično britanskoj delegaciji koju je predvodio tadašnji državni tajnik Daglas Hog (Douglas Hogg).12

Do dokumenata zapadnih vlada iz perioda nakon početka pravog rata u Sloveniji i Hrvatskoj u ljeto 1991. godine, međutim, znatno je teže doći. Deklasifikacijski postupak je dugotrajan, kompliciran i često neuspješan. Naravno, jugoslavenski ratovi i međunarodni diplomatski napori bili su temeljito pokriveni od zapadnih medija, tako da bi bilo iznimno teško braniti tezu kako su strateški ciljevi i metode ratne mašine koju je kontrolirao Miloševićev režim bili nejasni. Ukoliko postoje bilo kakve dvojbe, raspršiti bi ih trebao zaista fantastičan dokazni materijal korišten za vrijeme sudskog procesa Slobodana Miloševića u Hagu: više od dvije stotine presretnutih telefonskih razgovora unutar Miloševićeva najužeg kruga suradnika u periodu između svibnja (maja) 1991, i svibnja 1992. godine.13 Priča o tome na koji su način ovi snimci kreirani, korišteni od strane Tribunala i konačno pušteni u javnost, dijelom je obavijena velom tajne. Kontraobavještajna služba Jugoslavenske armije, Služba državne sigurnosti Bosne i Hercegovine, kao i niz stranih obavještajnih službi (uglavnom britanskih i američkih) figuriraju kao više ili manje značajni u raznim interpretacijama o izvoru snimaka. Štogod po tom pitanju bilo točno, ono što je sigurno jest da je Tribunal dobio snimke od britanskih i američkih vlasti, iako tek nakon dugotrajne i vrlo javne bitke koja je bila posebno teška kada je u pitanju konzervativna vlada Džona Mejdžora (John Major).

Bez obzira koja je obavještajna služba orginalni izvor snimaka, vjerodostojni novinski izvori sugeriraju kako su zapadne obavještajne službe bile u posjedu tih snimaka gotovo istovremeno dok su bili stvarani. Njihovi „obavještajni podaci iz tog vremena“ su ih zapravo „uvjerili da je Miloševićeva odgovornost za etničko čišćenje i općenito ratno djelovanje 1991, i 1992, izravna i jasna… Bila je to kompleksna i vrlo sustavna serija kampanja koje su koristile kombinaciju vojnih sredstava i lokalnih paravojnih formacija“.14 Zaista, snimci presretnutih razgovora korišteni kao dokazni materijal u Haškom tribunalu potvrđuju činjenicu da su mehanizmi srpske ratne mašine, koja je bez sumnje počinila stravične zločine tijekom ratova u Hrvatskoj i kasnije Bosni i Hercegovini konstruirani Miloševića i njegovi najbliži suradnici, koji su tom mašinom i upravljali. Analiza presretnutih razgovora također snažno sugerira kako je Miloševićeva ratna mašina imala jasno definiran strateški cilj koji su definirali najpoznatiji ideolozi srpskog nacionalizma. Taj cilj bilo je „ujedinjenje Srba“ u novoj veliko-srpskoj državi koja je trebala biti izgrađena na ruševinama federativne Jugoslavije, na uštrb i Hrvatske i Bosne i Hercegovine.

Što su, dakle, zapadni diplomati i kreatori vanjskih politika znali o Jugoslaviji i kada? Čini se sigurnim zaključiti kako su najvjerojatnije imali sve potrebne informacije i to u realnom vremenu. Dinamika i pokretačka snaga jugoslavenskog sigurnog potonuća u rat bili su očigledni svakome tko je obraćao pažnju, često su otvoreno najavljeni i bili su točno interpretirani i analizirani od onih kojima je to bio posao. Uostalom, jugoslavenska kriza razvijala se tijekom dužeg vremenskog perioda i njena metamorfoza u ekstremno nasilje bila je postupna. Ništa vezano za njen razvoj nije bilo niti iznenadno niti posebno novo.

Što možemo zapravo reći o odgovorima zapadnih diplomata i kreatora vanjskih politika na događaje u Jugoslaviji? Prema ser Persiju Krejdoku (Percy Cradock), koji je tijekom tog perioda bio predsjedatelj Zajedničkog obavještajnog vijeća [Joint Intelligence Committee] i savjetnik za vanjsku politiku britanskog premijera, vanjska politika je u to vrijeme bila pod najdubljim utjecajem brzog tempa događaja u velikom broju međunarodnih arena – od Perzijskog zaljeva preko raspadajućeg Sovjetskog Saveza, pa do ujedinjujuće Njemačke: „Političke preporuke davali su prenapregnuti savjetnici koji su radili bjesomučnom brzinom, a te preporuke koristili su lideri pod još većim stresom. To je značilo kako je došlo do ovisnosti o recikliranim idejama, o intelektualnom kapitalu koji je akumuliran tijekom godina koje su protekle i koji je brzo kopnio“.15 Prema tadašnjem britanskom veleposlaniku u Beogradu, ser Piteru Holu (Peter Hall), ova ovisnost dovela je do toga da je njegova vlada, kao i vlade ostalih zapadnih zemalja, temeljila svoju politiku prema Jugoslaviji na „recikliranoj ideji“, kako problematična federacija mora ostati ujedinjenom.16 Takva pozicija bila je usko povezana sa široko prisutnim strahom u zapadnim prijestolnicama o posljedicama mogućeg raspada SSSR. Kako je jedan dužnosnik Stejt departmana (State Department) rekao američkim kongresmenima, koji su u ljeto 1991, agitirali da Sjedinjene Države aktivno podrže Hrvatsku i Sloveniju: „Ne dižite halabuku o njima. Srbi nastoje držati čitavu zemlju na okupu… Ne razbijajte [Jugoslaviju] jer će [ljudi u] Sovjetskom Savezu to iskoristiti kao model“. A, posljedice raspada Sovjetskog Saveza mogle bi biti „nuklearne“.17 Na informacije koje su pristizale iz Jugoslavije tako najčešće nije ispravno odgovarano, jednostavno zbog toga jer se nisu slagale s ovim okvirom i zbog toga što su predstavljale jasan izazov očiglednoj pristranosti kreatora vanjskih politika u korist statusa quo.

Savršen primjer takve dinamike bila je već spomenuta Nacionalna obavještajna procjena CIA. Prema vođi ekipe analitičara koji su napisali NIE, Martenu van Heuvenu, „nikome nije bilo drago dobiti takvu procjenu“ i – što je još gore – bila je „ignorirana“.18 Američki veleposlanik u Beogradu Voren Cimerman (Warren Zimmermann) i ravnatelj za europske poslove pri Nacionalnom sigurnosnom vijeću [National Security Council] Robert Hačings (Hutchings) objasnili su manjak utjecaja NIE, okrivljujući njegov „smion zaključak da se ništa ne može napraviti“, kao i njegovu „samodopadnu odrješitost kojom je predstavio“ svoje zaključke.19 Ovo objašnjenje dvojice važnih igrača u američkom vanjskopolitičkom timu svedoči dosta toga o načinu razmišljanja unutar Bušove administracije, pogotovo stoga što NIE nije zaključio kako se „ništa ne može napraviti“ – NIE je zaključio kako se malo toga može napraviti da bi se očuvala jugoslavenska federacija. Međutim, pošto su zapadne sile u to vrijeme smatrale kako je podrška jedinstvu Jugoslavije jedina moguća politika prema regiji, upravo to je bio problem s NIE, koji ga je učinio vrijednim ignoriranja – jednostavno je govorio američkim i zapadnim donositeljima odluka ono što nisu željeli čuti.

Zaista, ako je tijekom jugoslavenske krize postojala jedna značajna karakteristika zapadne politike, bila je to jasna sklonost da se podrži jedinstvo jugoslavenske federacije. Signali koje su jugoslavenski političari dobijali od svojih zapadnih kolega na svakoj kritičnoj točci te dugotrajne krize nisu bili signali destabilizacije federacije ili davanja podrške njenim republikama i pokrajinama da krenu prema nezavisnosti. Naprotiv – kreatori zapadne politike bili su zapravo ujedinjeni u davanju gotovo nikakve podrške za individualne jugoslavenske sastavnice. Neprekidno su izražavali svoju snažnu podršku za nastavak postojanja Jugoslavije, kao i za temeljne stupove središnje vlasti u Beogradu. Nijedan čimbenik s bilo kakvim utjecajem na zapadne vanjske politike nije želio da se Jugoslavija raspadne.

Ova snažna sklonost da se podrži jedinstvo Jugoslavije poprimila je oblik niza problematičnih politika tijekom posljednjih nekoliko godina postojanja jugoslavenske federacije. Zapadne vlade zažmirile su na nasilnu intervenciju policije i vojnih snaga protiv kosovskih Albanaca kasnih osamdesetih. Nisu reagirale kad je Milošević uništio jugoslavenski ustavni balans dokidajući autonomije Kosova i Vojvodine u svim važnim aspektima, tijekom veljače i ožujka 1989. Stale su na stranu Miloševićevog tabora u dugotrajnim jugoslavenskim debatama o pitanjima centralizacije i devolucije tijekom perioda između 1987, i 1990. godine. Nisu reagirale na pobunu krajinskih Srba koju je pokrenuo Beograd protiv hrvatskih vlasti u kolovozu 1990. Direktno su odbile prijedlog Slovenije i Hrvatske za konfederalizaciju Jugoslavije, u jesen 1990. Konačno, dale su signale razumijevanja za moguću intervenciju jugoslavenske armije. Prema najvišim jugoslavenskim dužnosnicima, zapadne sile signalizirale su kako neće reagirati na intervenciju JNA protiv Slovenije u proljeće 1988, i tijekom ranog prosinca (decembra) 1989.20 Bivši veleposlanik Ujedinjenog Kraljevstva u Beogradu, ser Piter Hol, tvrdi, kako bi „sigurno veliki broj ljudi [na Zapadu] osjetio olakšanje da se JNA pokazala sposobnom intervenirati za federalnu Jugoslaviju“.21 Uzimajući to u obzir, ne iznenađuje da je, jednom kad JNA konačno jest intervenirala u Sloveniji u lipnju 1991, dobar broj zapadnih vlada dao dvoznačne odgovore na tu intervenciju. Državni podtajnik u Foreign Officeu Daglas Hurda (Douglasa Hurda), Mark Lenoks Bojd (Lennox-Boyd), na primjer, u britanskom parlamentu je izložio mišljenje „kako jugoslavenska savezna armija ima, prema ustavu, ulogu u uspostavljanju stabilnosti ukoliko dođe do građanskih nemira“.22 Sve je ovo uglavnom bilo proizvod one „reciklirane ideje“ da Jugoslaviju treba održati u životu, bez obzira na logiku ili šanse za uspjeh. Bilo je, međutim, također i proizvod prevladavajućeg mišljenja – koje se kosilo s obavještajnim podacima – kako su sjeverozapadne jugoslavenske republike Slovenija i Hrvatska (koje su tražile demokraciju i devoluciju, a potom i nezavisnost) predstavljale veću prijetnju regionalnoj stabilnosti od Miloševićeve Srbije ili JNA.

Pošto značajan broj popularnih prikaza jugoslavenskih događanja posebno potencira interpretaciju kako je, nanovo sjedinjena Njemačka navodno širila svoju moć na Balkan i pokazivala svoje vanjskopolitičke mišiće, potičući Sloveniju i Hrvatsku da krenu prema nezavisnosti i tako destabiliziraju Jugoslaviju, mora se jasno reći da takva interpretacija ne odgovara činjenicama. Do početka pravoga rata u ljeto 1991, kreatori njemačke vanjske politike nisu iskakali iz normi uspostavljenih međunarodnim konsenzusom o očuvanju jugoslavenskog jedinstva. Od svih zemalja članica Europske zajednice, Njemačka je imala najjače i najrazvijenije gospodarske i političke veze s Jugoslavijom i bila je neslužbena pokroviteljica jugoslavenskih napora za produbljenjem odnosa s EZ. Riječima posljednjeg ministra vanjskih poslova Jugoslavije Budimira Lončara – čovjeka jasne jugoslavenske orijentacije – Nijemci „su bili veoma zainteresovani da ta kriza ne preraste u sukob, u incident. Oni su bili čak zainteresovani da Jugoslavija zadrži jednu od vodećih uloga, anticipirajući promjene na istoku, kao neki predvodnik boljeg i lakšeg kretanja ka demokratskim društvima. I zato su oni podržavali Jugoslaviju vrlo energično“.23 Prema obavještajnim izvještajima dostupnim jugoslavenskom vodstvu u veljači (februaru) 1991. godine, njemački vanjsko-politički aparat bezrezervno je podržavao jugoslavensko jedinstvo.24 Kreatori njemačke vanjske politike vjerovali su kako je održavanje Jugoslavije u životu bilo od osnovne važnosti za održanje regionalne stabilnosti. Istovremeno su smatrali kako je jugoslavensko jedinstvo nužno zbog održavanja sovjetskog jedinstva, a ono je smatrano potrebnim, kako bi se osiguralo sjedinjenje Njemačke. Upravo stoga, riječima jednog njemačkog diplomata koji je u to vrijeme radio na jugoslavenskim poslovima u Auswärtiges Amtu, „sve što se događalo u Jugoslaviji gledano je kroz sovjetsku prizmu. Ideja [ministra vanjskih poslova Genšera] bila je da je 'Raspad Jugoslavije (je) loš primjer za sovjetski raspad, a to je loše po nas, jer trebamo Sovjetski Savez koji je sposoban za akciju jer nam je potreban deal s njima oko našeg ujedinjenja.' Takvo razmišljanje bilo je široko prihvaćeno u ministarstvu“.25

Ova veza između događaja u Sovjetskom Savezu i Jugoslaviji bila je zaista od kritične važnosti za mnoge zapadne kreatore vanjskih politika. Njihove upitne odluke tijekom jugoslavenske krize koje su bile ukorijenjene u njihovoj snažnoj želji da se Jugoslavija održi imale su svoje jasne pandane u sličnim odlukama prema razvoju događaja u SSSR. Zapadni odgovori na reakcionarne ispade Gorbačovljevog režima u nizu nasilnih epizoda, od Kavkaza do Baltika, u periodu od 1989, do 1991, varirali su od potpune tišine do suspregnute ambivalentnosti. Poznato je kako je Džejms Bejker svojim suradnicima rekao: „Nemamo psa u ovoj borbi,“ pri odlasku iz Beograda u lipnju 1991. godine, nakon neuspješnog maratona sastanaka s jugoslavenskim protagonistima. Njegova prizemna opaska bila je savršen primjer njegove odluke da izuzme Sjedinjene Države od sudjelovanja u rješavanju jugoslavenske krize. Međutim, to nije bio prvi put da je visoki dužnosnik Bušove administracije izrekao kako SAD „nemaju psa“ u istočno-europskoj „borbi“. Predsjednikov savjetnik za nacionalnu sigurnost, Brent Skoukroft (Scowcroft), rekao je istu stvar u travnju 1989, nakon što su sovjetske trupe nasilno suzbile gruzijske demonstracije u Tbilisiju.26 Ova želja zapadnih lidera da obeshrabre moguću neovisnost sovjetskih republika bila je jasno izražena i nakon ljeta 1991. godine – baš kao što je to bio slučaj i s Jugoslavijom. Riječima predsjednika Buša iz njegovog govora pred ukrajinskimm parlamentom u Kijevu 1. Kolovoza (avgusta) 1991: „Sloboda nije isto što i nezavisnost. Amerikanci neće podržati one koji traže nezavisnost, kako bi zamijenili daleku tiraniju lokalnim despotizmom. Neće pomoći onima koji promoviraju samoubilački nacionalizam utemeljen na etničkoj mržnji“.27

Glavni zaključak koji možemo izvući iz akcija zapadnih lidera u tom periodu jest da ih tektonska pomjeranja u međunarodnom sustavu nisu potaknula na materijaliziranje mogućnosti da se svijet oblikuje u nešto bolje ili pravednije. Kolaps sovjetskog bloka ih je zapravo zabrinuo za stabilnost europskog i globalnog sigurnosnog sustava. Kraj hladnog rata možda i jest pozdravljen kao pobjeda slobode i demokracije, ali ono za čim se zapravo očajno žudjelo bila je stabilnost. Govor predsjednika Buša o „novom svjetskom poretku“, koji je bio dio dominantnog narativa novog sigurnosnog sustava u to vrijeme, bio je upravo i samo to: govor. Njegova administracija možda i jest koristila retoriku Vilsona (Wilson) i Kartera (Carter), ali je mislila i djelovala poput Niksona (Nixon).28 Ovo je u praksi značilo da se na sve percipirane promjene u statusu quo, automatski reagiralo negativno, pogotovo ukoliko su se ticale samog održanja država. U „realističnim“ izračunima zapadnih donositelja odluka, svaki izazov nastavku postojanja država poput Jugoslavije ili Sovjetskog Saveza ubrzavao je nesigurnost u vrijeme kad je svijet više od svega trebao sigurnost.

Rezultirajući zapadni konsenzus o potrebi očuvanja jugoslavenske federacije, ostao je stabilan do početka pravog oružanog sukoba u ljeto 1991. Jednom, kad su slike tenkova na ulicama, kolona izbjeglica, kao i artiljerijskih i zračnih napada na civilne mete preplavile televizijske vijesti, ovaj konsenzus je nestao. Novinsko praćenje propale intervencije JNA u Sloveniji i snažnih napada koalicije Jugoslavenske armije i srpskih dobrovoljačkih snaga na hrvatska sela i gradove, poput Vukovara i Dubrovnika doveli su do dramatične promjene javnog mišljenja u svim zemljama Zapada.29 Međutim, dok je zapadno javno mnijenje sad bilo gotovo unisono po pitanju potrebe za dijametralno suprotnim pristupom zapadnih vlada prema Jugoslaviji, prava promjena gledišta tijekom tog ljeta dogodila se u vanjskopolitičkom aparatu samo jedne velike zapadne sile: Njemačke.

Ta promjena njemačkog gledišta proisticala je iz izazova koga je srpska agresija predstavljala osnovnim principima kreatora njemačke vanjske politike – principima koji su pomogli pomaknuti fokus s njemačkih interesa za očuvanjem Jugoslavije.30 Priroda i ciljevi srpske agresije galvanizirali su neke od najdublje ukorijenjenih principijelnih ideja unutar njemačke vanjskopolitičke zajednice: ideju mirnog samoodređenja (koja je bila temelj njemačkog ujedinjenja), ideju snažnog antiekspanzionizma i antiiredentizma (koja je proisticala iz njemačkih trauma Drugog svjetskog rata), kao i ideju snažne podrške rastućim kapacitetima europskih multilateralnih institucija (koja je bila temelj njemačke vanjske politike nakon Drugog svjetskog rata).31 Miloševićev izazov ovim trima principijelnim idejama pomjerio je fokus kreatora njemačke vanjske politike s njihovih materijalnih interesa za očuvanje Jugoslavije – a, ako je ijedna zemlja imala stvaran materijalni interes za očuvanje jugoslavenske federacije, bila je to Njemačka – prema moralnim interesima za samoodređenje jugoslavenskih republika i snažan europski otpor srpskom ekspanzionizmu. Kreatori njemačke vanjske politike bili su prvi koji su shvatili posljedice dostupnih obavještajnih podataka i značajnog dokaznog materijala o planovima Miloševićeva režima. Vjerovali su da tako otvorena agresija u srcu Europe ne smije proći nekažnjeno i da je najbolji način za postizanje tog cilja priznavanje nezavisnosti jugoslavenskih republika i posljedično uklanjanje moguće motivacije za teritorijalnu ekspanziju.

Posljedica ove promjene u njemačkom pogledu na jugoslavensku krizu bio je duboki raskol između zapadnih savezika koji je bio pojačan manjkom povjerenja – pogotovo u Francuskoj i Velikoj Britaniji – prema tek ujedinjenoj Njemačkoj. Kreatori francuske vanjske politike bili su duboko uznemireni brzinom njemačkog ujedinjenja 1990. godine i gledali su na paralelno njemačko sudjelovanje i entuzijazam za istočno-europsku tranziciju sa zabrinutošću. Njihov primarni interes bilo je produbljivanje integracija u zapadnoj Europi, što je uglavnom bilo motivirano željom da se još više veže Njemačka.32 Kraj hladnog rata imao je također dramatične posljedice za položaj Velike Britanije u europskoj politici. Kao što je Vilijam Vals (William Wallace) argumentirao: „U hladnoratovskom međunarodnom poretku, Britanija je bila pivot Zapada, osnovni partner Sjedinjenih Država u davanju sigurnosnih garancija Zapadnoj Europi pod prijetnjom. U svijetu koji nastaje, njena pozicija više nalikuje onoj Engleske pod Henrikom VIII: kraljevstva na rubu europskog sustava koje istovremeno nastoji i igrati ulogu u kontinentalnoj politici i održati neovisnost od kontinentalnih ograničenja“.33 Primarni interes kreatora britanske vanjske politike stoga je bilo održavanje uloge SAD u europskoj politici i sigurnosti. Britanci nisu dijelili francuski entuzijazam za produbljivanje zapadnoeuropskih integracija u polju sigurnosti, ali jesu dijelili francuske brige oko brzine njemačkog ujedinjenja. Njihovi razlozi za zabrinutost, međutim, bili su drugačiji. Britanci su se pribojavali kako će pozicija „pivota Zapada“ i osnovnog partnera Sjedinjenih Država sada pripasti ujedinjenoj Njemačkoj.34 Ove duboke sustavne podjele između tri glavne europske sile dovele su do popularizacije problematičnih povijesnih usporedbi koje je Miloševićeva medijska mašinerija koristila i koje je olako prihvatio dobar broj zapadnih političara i diplomata. Njemačka podrška za jugoslavenske sjeverozapadne republike bila je, još jednom pogotovo u Francuskoj i Britaniji, portretirana kao produžetak starog regionalnog savezništva iz dva svjetska rata. Francuski i britanski diplomati i političari preuzeli su ovakav narativ s pravim entuzijazmom i koristili su ga i javno i iza kulisa kako bi poduprli tezu da se Zapad sada trebao pribojavati Njemačke u usponu. „Dani 'dobrih Nijemaca' skoro su gotovi i…svijet se mora pripremiti za najgore,“ tužio se predsjednik Francuske Fransoa Miteran (François Mitterrand) u to vrijeme.35 Takva argumentacija, zajedno s argumentacijom prepunom predrasuda o različitim jugoslavenskim stranama u sukobu, dala je diplomatskom naporu zapadnih sila pogotovo neprijatnu sliku.

Ta slika bila je, međutim, tek fasada koja je skrivala još problematičniju dinamiku tijekom zapadnog sudjelovanja u krizi. Suočene s jasnom promjenom njemačke politike, Francuska i Britanija počele su prilagođavati svoje politike prema Jugoslaviji, ne prema onome što se događalo na terenu, već prema svojim preferencijama vezanim za Europu i ulogu Njemačke u njoj. Francusko i britansko nepovjerenje prema Njemačkoj, zajedno s nastavkom njihove podrške očuvanju (najveće moguće) Jugoslavije, dovele su tako do niza političkih odluka koje su dale Miloševićevom režimu carte blanche da nastavi sa svojom kampanjom prvo u Hrvatskoj, a potom i u Bosni i Hercegovini. Bez obzira koliko očigledne aktivnosti ratne mašinerije pod njegovom direktnom kontrolom tijekom ljeta i jeseni 1991, u Hrvatskoj, Milošević je mogao računati na Francusku i Veliku Britaniju – povremeno uz pomoć Bušove administracije – da razvodne odluke i deklaracije Europske zajednice. „Nismo imali nikakav strateški interes na Balkanu, nikakav komercijalni interes, nikakav sebičan interes. Jednostavno smo željeli da se vrati tišina“, tvrdio je kasnije britanski ministar vanjskih poslova Daglas Herd (Douglas Hurd).36 Potezi Francuske, Velike Britanije i Sjedinjenih Država, međutim, naveli su mnoge promatrače događaja na mišljenje kako su kreatori njihovih vanjskih politika bili uvjereni da će se tišina vratiti samo ako snažnija strana pobijedi. Kako je jedan njemački diplomat opisao pregovaračku strategiju korištenu od proponenata ovakvog razmišljanja tijekom tog perioda: „Uvijek je postojala određena tendencija pritiskanja slabije strane jer se jača strana nije dala pomaknuti“.37 Nevoljkost Londona, Pariza i Vašingtona da se kazni Srbija za svoje očigledno sponzorstvo nasilja u Hrvatskoj i za svoju krutost za pregovaračkim stolom tijekom ljeta i jeseni 1991; neprestano poboljšavanje ponude koju je Milošević dobijao na Konferenciji o Jugoslaviji kojom je predsjedao lord Karington (Carrington) tijekom kritičnih mjeseci listopada (oktobra) i studenog (novembra) te godine; uspostavljanje embarga na oružje (prije svega EZ, u julu (srpnju) 1991, a potom i UN, u rujnu (septembru) 1991), za sve strane u sukobu iako je bilo poznato da embargo daje jasnu prednost Srbima i JNA – sve to i još mnogo toga dalo je zapadnim naporima imidž appeasementa. Isti ljudi koji su javno propovijedali liberalno evanđelje europskih integracija, međunarodne suradnje i „novog svjetskog poretka“ u kojem nijedna agresija neće biti tolerirana, iza zatvorenih vrata zagovarali su tezu kako „samo jaka Srbija može garantirati sigurnost na Balkanu“.38

Na kraju, nakon gotovo 20.000 mrtvih i stotina tisuća izbjeglica, Njemačka je uspjela natjerati ostatak Europske zajednice da priznaju nezavisnost Slovenije i Hrvatske u siječnju (januaru) 1992. Rat u Hrvatskoj je zaustavljen. Jugoslavija je prestala postojati. Njemačka je, međutim, platila veliku cijenu za svoj diplomatski aktivizam. Odgurnuta je u zapećak na praktično svim poljima kad je u pitanju europska politika na Balkanu.39 Dijelom je to bila posljedica samonametnute introspekcije i povlačenja njemačkih političara i diplomata koji su bili osupnuti razinom kritike kojoj su bili izloženi. S druge strane, dijelom je to bila posljedica i činjenice da su njemački diplomati bili doslovno izbačeni iz pregovaračkog procesa. Teško je reći jesu li takvi stavovi prema Njemačkoj imali ikakve veze s jugoslavenskom krizom. Za one s pogledom na svijet iz rakursa političkog realizma, kako je jedan europski dužnosnik izjavio Dejli Telegrafu (Daily Telegraph), ovo je imalo veze s „priznanjem Njemačke kao supersile“.40 Za one koji imaju liberalniji i europejskiji pogled na svijet, ovo je bilo direktno povezano s činjenicom da je Njemačka izgleda bila voljna predstaviti izazov jedinstvu Europske zajednice, kako bi materijalizirala ono što je smatrala učinkovitom i pravednom politikom. Kako je jedan drugi europski dužnosnik kasnije lamentirao, „Nismo mogli riješiti jugoslavensku krizu, ali mogli smo i morali smo barem ostati ujedinjeni… ujedinjeni u neuspješnoj politici…u propasti, ali ipak ujedinjeni“.41 Jedinstvo Europske zajednice i strateška dobrobit održavanja jedinstva Jugoslavije je za mnoge u zapadnoj vanjskopolitičkoj zajednici izgledalo znatno važnijim od onoga što se zapravo zbivalo u Jugoslaviji.

Katastrofalne posljedice takve pozicije vjerojatno su najznačajnija lekcija cijele priče o raspadu Jugoslavije i o odgovorima zapadnih sila. Ova lekcija čini se pogotovo značajnom sada, nakon tragičnih rezultata (ne)intervencija u zemljama poput Iraka, Libije i Sirije i nakon sve jačih poziva u znatnom dijelu međunarodne zajednice za ograničenim pristupom međunarodnim intervencijama. Prije samo dva desetljeća, u krizi koja se zbivala u srcu Europe, instinktivna reakcija zapadnih sila bila je: 1) dati prednost pretpostavljenom značajnijem interesu za regionalnu stabilnost pred događajima na terenu i 2) dati prednost onima koji imaju najveći kapacitet za nasilje zbog njihove navodne važnosti u uspostavljanju te regionalne stabilnosti. Zaista, Jugoslavija je savršen primjer što se događa kad najveće sile svijeta – nasuprot dostupnih obavještajnih podataka i analiza – izaberu očuvanje regionalne stabilnosti klađenjem na lokalni režim s najvećom toljagom. Ta tendencija i rezultirajuće politike dosegnule su tragični vrhunac genocidom u Srebrenici, koji je konačno označio preokret u zapadnim koncepcijama međunarodne intervencije i regionalne stabilnosti, barem kada je Balkan u pitanju. Kako je jedan europski diplomat rekao, „Napredovali smo uglavnom kroz pogreške i neuspjehe. Baš kroz očigledne i zapravo sramne neuspjehe dobijamo energiju i snagu da učinimo nešto bolje sljedeći put“.42 Lekcije tih sramnih neuspjeha, međutim, lako se zaboravljaju.